構建誠信體系 打造信用永州

　　----永州市場信用監管體系建設調研報告

　　湖南永州市市場監督管理局黨組副書記、局長 周平平

　　市場信用監管體系是保證市場公平公正、誠信有序和健康發展的重要基礎,是強化事中事后監管、有效提升市場監管能力的重要途徑，當前，永州正在積極開展“六城同創”活動，我市市場信用監管體系建設如何?作用發揮如何?為此開展調研。現將調研情況報告如下：

　　一、 現狀和成效

　　近兩年來，全市市場監管部門立足全面深化“放管服”改革，轉變政府職能新要求，立足市場監管機構改革和職能調整大背景，著力推進“雙隨機、一公開”等信用監管工作，取得了初步成效。

　　1.監管機構設置。以機構改革為契機，整合原工商部門信息年報、登記注冊、原質監部門質量信用等級評定、原食藥監部門企業信用承諾等多部門信用監管職能，在新設立的市場監督管理局機構內設立了信用監管科。賦予了其擬定信用監管制度措施、指導監督市場主體登記注冊、組織指導信用信息管理公示、協調聯系信用信息歸集共享和聯合懲戒、牽頭協調“雙隨機、一公開”監管等信用監管職能，解決了市場信用監管的歸口管理問題。

　　2.市場主體設立。隨著放管服改革推進 ，通過“證照聯辦”“一件事一次辦”實現了市場主體設立的集約化，便利化，為市場信用的統一監管夯實了基礎。2019年5月21日以來，我市以市場準入涉照事項為突破口，在全省率先實現省政府公布的“一件事一次辦”涉及市場準入43項涉照事項落地實施，成效明顯。截止7月25日，市“一件事一次辦”平臺共收件7690件，辦結7093件，辦結率92.24%，平均辦結時限為3.4天，比承諾時限提速70%以上。通過改革，企業群眾辦事越來越方便，市場信用監管也越來越高效。經驗做法受到湖南日報、湖南衛視、湖南經視、紅網時刻、永州電視臺、永州日報等各級主流媒體的推介報道。

　　3.多證合一改革。多證合一的本質就是多種信用合一，既是便民舉措，也是集成高效市場信用監管的需要。今年9月1日起，市局全面推進食品藥品行政審批制度改革，推動食品藥品行政審批權限下放、告知承諾發證、實行“多證合一”和集中現場核查等多項舉措，實行“一次申報、一窗受理、一并審查、一起核查、一個證件”審批機制，努力打造全省乃至全國食品藥品行政審批環節最少、流程最優、時限最短、效率最高的規范化、法治化、便利化的營商環境。9月4日全市首張“多證合一”藥品經營許可證率先在祁陽縣發出。

　　4.工作機制建立。為統籌推進全市“雙隨機、一公開”監管工作，市政府建立了永州市“雙隨機、一公開”監管工作部門聯席會議制度。聯席會議由市市場監管局、市司法局、市公安局、市商務局、市行政審批服務局等17個部門組成，聯席會議由市政府分管副市長當任召集人，市市場監管局、市司法局負責同志任副召集人，其他成員單位分管負責同志為聯席會議成員。部門聯席會議制度的建立，為市直單位推進“雙隨機、一公開”監管，實現市場監管領域全覆蓋提供了組織和領導保障。

　　5.實施方案制定。2019年5月21日市政府召開了市場監管領域“雙隨機、一公開”監管和“一件事一次辦”工作推進會，聯席會議成員單位都參加了會議。會議就我市“雙隨機、一公開”監管工作做了動員和原則要求，審議了《永州市推動“雙隨機、一公開”監管工作全覆蓋的實施方案》。6月26日市政府辦將《永州市推動“雙隨機一公開”監管工作全覆蓋的實施方案》(永政辦函(2019)35號)(以下簡稱《實施方案》)印發全市實施，為全市“雙隨機、一公開”監管工作提供了時間表和路線圖。

　　6.系統排查摸底。一是業務系統情況。通過“雙隨機、一公開”監管工作微信群和qq群，向17個成員單位發放了《聯席會議成員單位“雙隨機、一公開”監管工作相關情況統計表》，就各成員單位雙隨機業務系統名稱、網址、是否開展雙隨機抽查業務以及是否與國家企業信用信息公示系統對接等事項進行了調查。各成員單位都反饋表明自己沒有能夠開展“雙隨機一公開”監管業務的系統，現有業務系統基本上只能隨機，不能公示，不具備將檢查信息記于市場主體名下的功能。二是執法人員建庫情況。各成員單位按照《實施方案》的任務和時間節點，積極推進本單位“雙隨機、一公開”監管工作，在做好本級工作的同時，還認真指導縣區單位工作。今年截止7月31日，15個監管單位有10個單位通過國家企業信用信息公示系統(部門協同監管平臺-湖南)(以下簡稱省協同監管平臺)建立了市本級執法人員庫，同時指導有關縣區建立了執法人員庫;有4個單位指導有關縣區建立了執法人員庫，但市本級沒有建立;1個單位沒有建立本級執法人員庫(沒有下級單位)。市場監管局是844人(市本級110人,13個縣區局734人);三是抽查計劃制定情況。截止7月31日，成員單位通過省協同監管平臺部署雙隨機抽查計劃12個，其中市農業農村局2個，市本級和冷水灘區局各一個，抽取檢查對象23戶;市人社局4個，市本級2個，冷水灘區局和新田縣局各1個，抽取檢查對象427戶;市應急局6個，市本級1個，冷水灘區局5個，抽取檢查對象45戶。市場監管部門通過本系統的業務系統部署抽查計劃2個，抽取分派檢查對象到各縣區共906戶。

　　7.體系建設成效。全市市場信用監管依托湖南信息化綜合業務系統，已經實現永州企業信用信息在本市各平臺之間的互聯互通、實時歸集、全面公示和社會共享。今年截止7月30日，共推送和公示企業登記信息72221條，處罰信息5879條，雙隨機抽查信息9195條。年報信息全部通過國家企業信用信息公示系統公示，社會公眾和各單位均可通過該系統查詢其年報信息，信用體系建設成效顯著。縣級局取得突破性進展的有江永縣市場監督管理局，該局今年通過國家企業信用信息公示系統公示企業經營異常信息55條，農民專業合作社經營異常信息41條。今年截止9月底，開展了6批次雙隨機抽查，與縣煙草局開展了1次卷煙市場專項聯合抽查，共抽查市場主體39戶，完成檢查39戶;開展了地理標志使用行為雙隨機抽查1戶，已完成檢查;開展了企業登記事項及公示信息檢查，共抽查市場主體35戶，完成檢查9戶;開展了文物市場規范管理、履行《電子商務法》電子商務平臺經營者義務情況檢查、拍賣領域市場規范管理3個批次的抽查，共抽查市場主體5戶。開展了失信懲戒，向社會公示市場主體行政處罰信息32條，協助法院在信用公示系統中公示股權凍結1起。

　　二、 問題和困難

　　雖然我市市場信用監管取得了一些成績，但還存在許多不容忽視的的問題，主要表現在“雙隨機、一公開”仍停留在初始階段，年報、平臺、機制、組織協調等諸多方面都存在不同的客觀困難，市場信用監管全覆蓋仍然任重道遠。

　　(一)企業年報方面

　　1.年報時間周期過長。《企業信息公示暫行條例》規定的年報期限過長，導致市場主體的期限依賴，業主往往根據事情緩急輕重安排事項，絕大多數企業主都會在4月份才開始著手年報，越往后人越多網絡越擁擠，系統運行越慢。每年的年報數據印證了這一現象：全省截止4月8日年報率才24.52%，月平均年報率不及10個點。

　　2.年報信用懲戒太軟。目前的法規和規章規定，企業未年報僅有的懲戒是列入異常名錄，補報后即予移出，幾近零成本。貸款、投標、評優表彰在補報移出后幾乎不受影響。被列入異常三年后才列入嚴重違法失信企業名單，此后再無下文，5年后就沒事了。時間能解決一切問題這個哲學命題在信用監管工作中得以實現。

　　3.吊銷營業執照太難。長期未經營企業吊照太難，難在取證。這類企業往往沒有從事具體經營，即使通過住所都難以聯系，收集調取其未從事經營的證據大費周折。另外，文書送達周期也長，除了公告送達，別無他法。吊銷一戶照，累壞一群人。

　　4.執照注銷制度不優。個體工商戶基數虛化嚴重，一個方面，由于個體工商戶對營業執照普遍不重視，停歇業后很多不依法辦理注銷;另一方面，注銷程序過于復雜，不少個體工商戶也放棄注銷。

　　(二)系統平臺方面

　　1.檢查對象數據庫不全。未經市場監管部門登記的市場主體沒有納入到檢查對象數據庫內，如從事經營的事業單位和特種設備使用單位，包括學校、醫院等。數據庫不全直接后果是部分抽查事項無法在系統內部署和執行。即使借助導入方式建立起檢查對象名錄庫部署隨機抽查，抽查結果也無法通過系統公示和歸集。

　　2.市場主體信息準確性不高。通過系統無法識別市場主體的真實經營項目和準確經營地址。直接后果：一是導出的主體不一定是檢查單位需要的;二是根據系統提供的地址不一定能找到檢查對象。這兩大缺陷直接制約了“雙隨機、一公開”功能的發揮。

　　3. 系統兼容性不強。與其他部門業務系統的兼容性不夠強，這一不足已經成為建成本部門業務系統單位推行“雙隨機、一公開”監管工作的最大阻力。要真正建成公共系統，應當要像省市場監管局的湖南信息化綜合系統與國家企業信用信息公示系統一樣能夠實現兼容和信息直接推送，從而實現信息歸集和共享。

　　(三)機制運行方面

　　1.執法體系不完善。以“雙隨機、一公開”為中心的執法體系不完善，各級市場監管部門目前還沒有按照“雙隨機、一公開”監管要求處理監管和執法的關系，也沒有以“雙隨機、一公開”監管工作實施細則為藍本建立各級市場監管部門執法體系，實現抽查監管和行政處罰分離。

　　2.執法力量有欠缺。目前比較突出的問題是基層市場監管部門工作任務重，壓力大，事務繁雜，導致部分隨機抽查在室內完成，檢查人員沒有到現場檢查或者到場不檢查。這從每次抽查的問題發現比例可以反映出來。

　　3.信用修復制度不健全。實行信用懲戒的目的是貫徹行政處罰法規定的處罰與教育相結合的原則，促使企業珍惜信用，積極修復信用。但是目前缺乏以鼓勵市場主體珍視信用為目標，并接受公眾監督的信用修復制度。缺乏引導企業自信用受損之日起即可通過履行法定義務和消除危害后果的方式修復信用的相關制度，必須要達到法定條件方可給予修復。

　　4.懲戒制度沒有法律化。聯合懲戒和信用懲戒制度沒有法律化。限制自然人和企業的權力義務的制度應該法律化，一方面強化懲戒效果，同時也強化對當事人權力的保護。

　　5.技術設備保障不到位。推行“雙隨機、一公開”監管的一方面要讓執法行為公開透明受監督，另一方面要提高監管效率，減少企業被檢查的時間。實現這一目標既要有好的機制和制度，也要有技術支撐，但目前制度在建立和技術保障卻沒跟上，制度效果難以展現。

　　(四)組織領導方面

　　1.部門上下聯動不緊。按照省政府湘政發〔2019〕10號文件要求，市場監管領域省級各監管部門都應編制隨機抽查事項清單，制定隨機抽查計劃，建立執法檢查人員庫。特別是抽查事項和抽查計劃，下級必須在上級的抽查事項和計劃基礎上安排本級隨機抽查工作，省級監管部門工作推動的快慢決定了市級部門工作推動的難易，省市縣聯動非常重要。但是目前，除市場監管部門外，省級部門通過省協同監管平臺公布隨機抽查事項的很少。

　　2.成員單位重視不夠。全面推行“雙隨機、一公開”監管是市場監管方式的根本性改變，需要市場監管領域各監管部門統籌安排，全面部署。但部分成員單位對“雙隨機、一公開”監管的重視程度不夠、定位不清晰，目前仍僅停留在明確主管領導和聯絡員的程度，更沒有上升到全局層面。大部分單位既沒有開展系統研究，也沒有制定實施細則;既沒有公布抽查事項，也沒有抽查計劃。情況好的單位也就是做了一個計劃掛在省協同監管平臺上，并未開展實際性隨機抽查和結果公示。仍有5個單位還沒有依托省協同監管平臺建立執法人員庫，11個單位還沒有部署開展雙隨機抽查。

　　3.協調聯動意識不強。市級監管部門普遍受制于執法人員數量，科與科之間、單位跟單位之間聯合隨機抽查的意識不強。國務院推動市場監管領域雙隨機抽查的一個主要目標就是推動聯合雙隨機，切實解決執法力量分散、不夠的問題。去年市人社局跟原市工商搞過一次聯合雙隨機，市煙草也聯合原工商局搞過一次，但還遠遠沒有形成一個趨勢和共識。

　　三、對策和建議

　　全面深化改革的一項重要內容，就是要發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，要以科學有效地“管”促進更大力度地“放”，著力打造公平競爭的法治化市場環境和便利化營商環境，更好的服務企業發展和大眾創業，推動經濟社會高質量發展。針對存在問題，特提出以下意見和建議：

　　(一)持續抓好年報公示工作

　　年報公示是發揮信用監管基礎性作用的有力抓手。一要持續鞏固成果。牢固樹立“公示即監管”的意識，完善長效工作機制。要結合動漫視頻、公益廣告等新媒體手段有針對性地開展宣傳，持續提升企業的責任意識和履行年報公示義務的主動性、自覺性。要積極主動作為，采取緊抓關鍵節點、緊盯重點人群、調動社會力量、政府購買服務等務實管用的方式方法提升工作效能。二要分類推進。要多措并舉督促企業及時報送年度報告，規范推進海關管理企業年報的“多報合一”，加大清理吊銷長期停業未經營企業工作力度，引導企業應報盡報。要合理區分個體工商戶的經營規模和風險程度，盯緊重點對象，因地制宜督導個體工商戶年報，將其與企業年報工作同步部署安排、同步宣傳培訓、同步督導引導。要加強與財政、農業等部門合作，積極推進農民專業合作社依法年報。三要提升應用水平。要認真研究年報易錯數據項，優化年報平臺的填報提示、數據校驗和異常數據提示功能，提高數據準確性。要加強對年報數據的分析應用，圍繞地方黨委政府重大政策、重點工作有針對性的開展年報數據分析、形成報告，為決策提供支撐服務。探索運用年報數據信息開展大數據監管，通過比對年度數據、關聯外部數據、建立分析模型等方式輔助確定監管重點，科學實施監管。四要解決突出問題。針對年報時間周期過長，實行錯時年報。參照車輛年檢制度，根據成立日期確定年報時間，以企業成立當月為年報期。建議修改《企業信息公示暫行條例》相關規定，加大年報信用懲戒力度。將因未年報被列入嚴重違法失信企業名單的企業提出每年的年報基數。建議優化注銷制度，一是簡化注銷程序，營業執照遺失和清稅證明都實行承諾制;二是建立依職權注銷制度，賦予監管機構職權，允許其核實個體戶未經營事實后依職權注銷。三是取消個體工商戶年報制度。

　　(二)全面優化系統平臺應用

　　公示系統“全國一張網”是涉企信息歸集共享、實施信用監管的重要平臺支撐，建議以公示系統為依托，發揮頂層設計作用。

　　1.加強信息歸集共享。涉企信息歸集共享能夠有效解決企業信息碎片化、分散化、區域化問題， 一是以機構改革為契機，在總局制定市場監管部門涉企信息歸集資源目錄和歸集公示工作實施細則基礎上，加強內部數據整合，促進市場監管部門涉企信息“應歸盡歸”。二是以調整后的《政府部門涉企信息歸集資源目錄》和行政許可、行政處罰等數據歸集公示標準為依據，結合同級政府各部門涉企信息產生、公示、應用等實際情況，完善工作機制，全口徑歸集涉企信息并依法記于企業名下。三是強化各類系統平臺數據互通互聯，避免信息的多次錄入，確保信息的真實性和準確性。同時強化信息安全，建立信用信息保護制度。

　　2.優化基礎支撐作用。基于全面的涉企信息歸集和穩妥有序的存量信息公示，積極承接“放管服”改革各項措施落地，增加企業信用畫像維度，及時回應企業和社會公眾關切，提高公示系統數據資源的準確度、可信度和影響力。積極配合信息化工作機構，改善公示系統的帶寬資源、數據存儲、服務支撐，提升公示系統服務能力。

　　3.解決應用突出問題。解決平臺檢查對象數據庫不全和市場主體信息準確性不高兩大缺陷，增加對注冊事項抽查頻次，不斷完善相關信息，特別是經營項目和經營地址。從立法角度解決地址信息不準確的問題，賦予登記機關權限，要求申請人地址必須具體到門牌號，否則不予注冊;路名和門牌號碼發生變化可以依申請變更，亦可根據有權部門變更信息直接變更。

　　(三)著力完善監管制度機制

　　積極探索、勇于實踐，為事中事后監管各項制度措施的不斷完善提供可復制、可推廣的地方經驗。

　　1.積極探索信用風險管理。充分發揮公示系統作用，在有效分析企業登記注冊、行政許可、行政處罰、投訴舉報、關聯關系、社會輿情等信用信息基礎上，推進信用風險分類管理，將企業信用風險與雙隨機抽查等監管措施相結合，實現監管資源合理配置和高效利用。特別強調：企業信用風險數據是市場監管部門內部監管資源配置的參考性指標，不得向社會公開，不作為限制企業登記、開展失信懲戒的依據。

　　2.全面推進制度體系建設。統籌整合市場監管領域各業務條線信用監管制度，實現市場監管信用約束和失信懲戒的規范統一。推進本部門與各政府部門間的協同監管和聯合懲戒機制，促進失信懲戒措施落地。推進信用修復機制建設，鼓勵失信市場主體主動糾錯、重塑信用。一是未履行法定義務，履行義務并經核實后給予修復;二是設立一年的公眾異議期限，經當事人申請，信用監管機構核實，然后由信用監管機構予以公示，接受公眾監督，利益相關方可以提出異議，經核實異議成立的不予恢復信用。

　　3.努力破解基層監管難點。進一步完善執法體系和三定方案，建立監管、執法、綜合三類機構，監管機構負責抽查，執法機構負責處罰，綜合機構負責研究和指揮。對抽查事項、檢查內容和檢查要求進行專題研究，不斷改進和完善抽查表格設計，增強抽查事項的具體化、針對性和可操作性，降低對抽查人員的業務知識和業務能力的要求，統一指揮各監管機構的抽查以及線索移送;建立市場信用監控中心，給抽查人員配備執法記錄儀和平板電腦，實現檢查信息實時連接，實時指導，確保監管到位，同時強化對監管人員的人身安全保護。

　　(四)深入推進“雙隨機、一公開”監管

　　“雙隨機、一公開”是市場信用監管的核心手段，應在實踐中不斷豐富內涵。一要做好職能整合。立足機構改革、職能整合，調整完善市級抽查事項清單和相關工作細則。科學制定年度抽查工作計劃，對抽查檢查對象和檢查方式相近的事項，在計劃中合并安排抽查，為企業和基層減負。二要提高監管效能。市場監管部門抽查事項數量多、覆蓋范圍廣，雙隨機抽查需要普遍性和精準性相結合，在針對市場主體登記事項、登記行為進行基礎性抽查的同時，要更多地針對問題多發地域、行業和風險較高的事項開展定向抽查，提高發現問題的能力，避免抽查“走過場”。三要抓好結果公示。“一公開”是雙隨機抽查的落腳點和必然要求，要按照法律法規要求及時、完整、準確公示抽查檢查結果。總局強調，抽查后結果未公示的，視為未完成本次抽查。抽查中發現的案件線索要及時立案查處或移交相關部門處理，避免“查而不究”。四要做好牽頭協調。按照國務院文件要求，市場監管部門在地方政府領導下，牽頭開展市場監管領域部門聯合“雙隨機、一公開”監管。市縣(區)市場監管部門要切實發揮牽頭作用，充分依托聯席會議等工作制度，做好相關制度建設、統籌協調和聯合監管工作。

　　市場信用監管工作的落實與否關系到商事制度改革的成敗，我們要通過市場信用監管體系的建設，著力提升監管公平性、規范性和有效性，為營造良好營商環境、推動永州高質量發展作出我們應有的貢獻。